CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XVILegislatura
Mozione n. 360
CIUSA – SOLINAS Alessandro – MANCA Desirè Alma – LI GIOI in merito alla necessità di riconoscere una congrua rimodulazione delle tariffe del servizio di soccorso 118 prestato dalle associazioni di volontariato e dalle cooperative sociali onlus, in particolare in rapporto all’emergenza sanitaria rappresentata dal Covid-19.
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IL CONSIGLIO REGIONALE
PREMESSO che:
– con la deliberazione della Giunta regionale n. 19/11 del 28 aprile 1998 sono state approvate le “Indicazioni per l’avvio del Sistema di emergenza-urgenza 118 in applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1992”;
– la stipula delle prime convenzioni con le associazioni di volontariato per il servizio di soccorso risale al 1999 e gran parte dell’articolato non ha subito modifiche sostanziali da allora;
– con la deliberazione della Giunta regionale n. 25/2 del 13 giugno 2000, avente ad oggetto “Servizio di emergenza-urgenza 118: adeguamento della convenzione stipulata con le associazioni di volontariato”, sono stati definiti i criteri di adeguamento delle convenzioni stipulate con le associazioni di volontariato;
– con la deliberazione della Giunta regionale n. 41/18 del 17 ottobre 2007 è stato approvato lo schema tipo di convenzione per regolare i rapporti per le attività di soccorso territoriale di base tra le associazioni di volontariato e, per la prima volta, le cooperative sociali onlus da una parte e le Aziende sanitarie locali (ASL) territorialmente competenti dall’altra;
– lo schema di convenzione prevedeva che le associazioni di volontariato e le cooperative sociali fossero rimborsate secondo i medesimi criteri, stabilendo tariffe forfettarie esigue e inadeguate per gli interventi eseguiti e i mezzi impiegati;
– difatti, le tariffe previste, se consentivano a malapena la copertura dei costi vivi per le associazioni di volontariato, sicuramente mettevano in difficoltà le cooperative sociali, che talvolta non riuscivano a coprire il costo del personale, tanto da favorire la tendenza di tali enti a ricorrere, piuttosto che a risorse umane regolarmente assunte, a “volontari” inoccupati disposti ad accettare anche un rimborso spese di modestissima entità pur di sopravvivere;
– la succitata deliberazione prevedeva che entro diciotto mesi dall’adozione della stessa venissero effettuate le verifiche utili alla rivalutazione del raggiungimento dei requisiti di qualità del servizio, anche al fine di valutare l’eventuale revisione dei contenuti della convenzione;
– a seguito di diversi incontri tenutisi presso gli uffici dell’Assessorato regionale competente in materia di sanità, a cui hanno partecipato i responsabili delle centrali operative del 118 di Cagliari e Sassari e i rappresentanti delle associazioni di volontariato e delle cooperative sociali, è stata formulata una proposta di aggiornamento dello schema tipo di convenzione nell’ottica del superamento delle criticità riscontrate;
– con la deliberazione n. 44/4 del 4 novembre 2011 la Giunta regionale ha approvato la nuova convenzione-tipo per la regolamentazione del servizio territoriale di soccorso di base;
– posto che all’associazione di volontariato e alla cooperativa sociale convenzionata era riconosciuto il rimborso forfetario delle spese sostenute per la prestazione di soccorso nella misura pari alla quota proporzionale delle ore prestate (quota oraria x ore prestate), il nuovo schema di convenzione prevedeva incentivi a favore degli enti che garantissero la copertura del servizio attivo continuativo 24 ore su 24 (30 per cento di maggiorazione) e, in misura maggiore, per quelli che fossero anche in possesso della certificazione di qualità ISO 9001/2008 per l’erogazione del servizio emergenza-urgenza 118;
– secondo le previsioni della convenzione, le associazioni erano tenute a garantire gli standard organizzativi in termini di copertura del servizio attivo per almeno 36 ore settimanali e le cooperative sociali per almeno 84 ore settimanali;
– l’articolo 24 dello schema di convenzione prevedeva che le parti procedessero a effettuare una prima verifica dopo un anno dall’esecutività della convenzione onde concordare gli eventuali correttivi ritenuti opportuni per assicurare la rispondenza delle convenzioni alle esigenze di qualità dei servizi e di efficienza della loro gestione;
– con la legge regionale 17 novembre 2014, n. 23 “Norme urgenti per la riforma del sistema sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale n. 23 del 2005, alla legge regionale n. 10 del 2006 e alla legge regionale n. 21 del 2012” è stata istituita l’Azienda regionale di emergenza e urgenza della Sardegna (AREUS), alla quale sono stati attribuiti i compiti relativi all’emergenza-urgenza svolti dalle centrali operative 118 presso le ASL;
– le associazioni di volontariato e le cooperative sociali onlus che svolgono il servizio di emergenza territoriale operano, a far data dal 31 gennaio 2019, per conto della AREUS in attuazione della deliberazione della Giunta regionale n. 55/10 del 13 dicembre 2017, approvata in via definitiva con la deliberazione n. 3/16 del 23 gennaio 2018, che disciplina il passaggio ad AREUS di tutti i rapporti convenzionali in questione;
PREMESSO, inoltre, che:
– nel 2017 è stata varata la riforma del Terzo settore;
– il decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117 (Codice del Terzo settore) agli articoli 55 e seguenti disciplina i rapporti degli enti del terzo settore (ETS) con le pubbliche amministrazioni;
– in particolare, il Codice del Terzo settore prevede che le pubbliche amministrazioni assicurino il coinvolgimento attivo degli ETS attraverso forme di co-programmazione e co-progettazione e accreditamento, laddove la co-programmazione è finalizzata all’individuazione, da parte della pubblica amministrazione procedente, dei bisogni da soddisfare, degli interventi a tal fine necessari, delle modalità di realizzazione degli stessi e delle risorse disponibili, mentre la co-progettazione è finalizzata alla definizione ed eventualmente alla realizzazione di specifici progetti di servizio o di intervento;
– l’individuazione degli ETS con cui attivare il partenariato avviene anche mediante forme di accreditamento nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento;
– le amministrazioni pubbliche possono sottoscrivere con le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore (RUNTS) e individuate mediante procedure comparative riservate, convenzioni finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale dietro esclusivo rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate;
– le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale da convenzionare devono essere in possesso dei requisiti di moralità professionale, e dimostrare adeguata attitudine, da valutarsi in riferimento alla struttura, all’attività concretamente svolta, alle finalità perseguite, al numero degli aderenti, alle risorse a disposizione e alla capacità tecnica e professionale;
– il decreto legislativo n. 117 del 2017 disciplina anche il contenuto delle convenzioni con gli ETS e in particolare i rimborsi da corrispondere a fronte dell’attività svolta dai medesimi;
– con specifico riferimento ai servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, il Codice del Terzo settore precisa che questi possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore, aderenti ad una rete associativa e accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente, nelle ipotesi in cui, per la natura specifica del servizio, l’affidamento diretto garantisca l’espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonché nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione;
– il 15 settembre 2020 il Ministro del lavoro e delle politiche sociali ha firmato il decreto n. 106 che disciplina le procedure per l’iscrizione e la cancellazione degli ETS nel RUNTS e le regole per la predisposizione, la tenuta, la conservazione e la gestione del Registro;
CONSIDERATO che:
– le associazioni di volontariato e le cooperative sociali che prestano il servizio di emergenza territoriale in convenzione attendono ormai da anni che la Regione adegui lo schema di convenzione alla riforma del Terzo settore e rimoduli le tariffe, rimaste sostanzialmente invariate nel corso degli anni;
– con la deliberazione n. 9/35 del 22 febbraio 2019, nelle more di addivenire a una revisione completa del rapporto convenzionale in essere nell’attesa dell’adozione di tutti i decreti attuativi del decreto legislativo n. 117 del 2017, la Giunta regionale ha approvato una revisione transitoria della convenzione di cui allo schema-tipo approvato con la suddetta deliberazione n. 44/4 del 2011, al fine di apportare alcune modifiche su specifici aspetti della medesima per renderla “più rispondente alle nuove esigenze formative e tecnologiche”;
– si prevedeva che la convenzione avesse la validità di un anno, a decorrere dal 1° gennaio 2019, e comunque non oltre la data di decorrenza della convenzione regionale in adeguamento al Codice del Terzo settore, salvo che, sulla base dei dati forniti dalle centrali operative 118, emergesse la necessità di procedere alla modifica delle modalità di servizio;
– inoltre, nel nuovo schema di convenzione le parti si impegnavano a effettuare una prima verifica dopo sei mesi dall’esecutività della convenzione, per concordare, ove ciò si rendesse necessario, i correttivi ritenuti più opportuni per assicurare la rispondenza alle esigenze di qualità dei servizi e di efficienza della loro gestione;
– con la suddetta deliberazione n. 9/35 la Giunta regionale ha anche dato mandato all’Assessore regionale dell’igiene e sanità e dell’assistenza sociale affinché, in collaborazione con l’AREUS, provvedesse a concordare un incremento dei rimborsi per l’anno 2019 con i rappresentanti delle associazioni e delle cooperative non appena le risorse di cui all’articolo 8, comma 48, della legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019) fossero state nell’effettiva disponibilità della Regione;
– la legge regionale 16 settembre 2019, n. 16 (Seconda variazione di bilanci0 – Disposizioni in materia sanitaria. Modifiche alla legge regionale 11 gennaio 2018, n. 1 (Legge di stabilità) e alla legge regionale 28 dicembre 2018, n. 48 (Legge di stabilità 2019)) all’articolo 1 ha sostituito il comma 32 dell’articolo 8 della legge regionale n. 48 del 2018, che nel testo vigente autorizza la Regione a finanziare annualmente l’AREUS per le attività rese dalle associazioni e dalle cooperative sociali convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118, quantificando la relativa spesa in euro 5.000.000 per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021 (missione 13 – programma 02 – titolo 1) e, a decorrere dall’anno 2022, nei limiti dello stanziamento annualmente iscritto per le medesime finalità con le relative leggi annuali di bilancio;
– dato che il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge regionale n. 16 del 2019 dinanzi alla Corte costituzionale, la Giunta regionale con la deliberazione n. 52/24 del 23 dicembre 2019 ha accantonato le somme destinate alle associazioni e cooperative del 118 in un fondo indisponibile nel bilancio dell’AREUS, prevedendo che l’Azienda fosse tenuta a non utilizzare le somme fino alla pronuncia della Consulta ovvero, comunque, fino a specifiche disposizioni in tal senso da parte dell’Amministrazione regionale;
– con la deliberazione del Direttore generale dell’AREUS n. 290 del 30 dicembre 2019, le convenzioni di cui allo schema tipo approvato con la deliberazione della Giunta regionale n. 9/35 sono state prorogate alla data del 30 giugno 2020;
CONSIDERATO, inoltre, che:
– con la deliberazione n. 85 del 25 aprile 2020 il Direttore generale dell’AREUS ha stabilito di prorogare le convenzioni 118 in essere fino al 31 dicembre 2020, dato che la sopraggiunta emergenza epidemiologica da Covid-19 rendeva impossibile definire e concludere entro il mese di giugno tutte le attività istruttorie necessarie per presentare alla Regione una proposta organica finalizzata all’affidamento del servizio emergenza e urgenza di base attraverso nuove procedure selettive conformi al Codice per il Terzo settore, nonché per la necessità di garantire, almeno per tutto il periodo emergenziale, la continuità dell’attività di soccorso;
– con la suddetta deliberazione è stato anche approvato un piano territoriale, ad integrazione di quelli già esistenti, con il quale si autorizzava l’attivazione di nuove postazioni 118;
– a fronte di tale delibera, i rappresentanti delle associazioni di volontariato e delle cooperative sociali operanti per il Servizio di 118 hanno scritto il 2 maggio 2020 al Direttore generale AREUS e all’Assessore regionale dell’igiene e sanità e dell’assistenza sociale per lamentare lo stato di abbandono in cui sono venute a trovarsi dall’inizio della pandemia, costrette ad organizzarsi in totale autonomia anticipando le spese di acquisto dei necessari dispositivi di protezione individuale (DPI) e le spese della formazione dei propri soccorritori su come affrontare gli interventi su pazienti sospetti Covid-19;
– difatti, anziché affrontare seriamente ed efficacemente le criticità che le organizzazioni hanno incontrato dall’inizio dell’emergenza, l’AREUS ha preferito autorizzare un incremento delle postazioni 118, tra l’altro senza alcuna azione informativa preliminare e secondo una logica incomprensibile e poco trasparente, e disporre unilateralmente una proroga di ulteriori sei mesi della convenzione-ponte;
RILEVATO che:
– con la deliberazione della Giunta regionale n. 27/30 del 28 maggio 2020 è stata, finalmente, demandata all’Assessore regionale dell’igiene e sanità e dell’assistenza sociale l’istituzione di un Tavolo di consultazione degli ETS al fine di favorirne la consultazione su tematiche afferenti attività che possono vederli coinvolti e di affrontare materie inerenti il Terzo settore con un percorso comune di confronto, riflessione e valorizzazione delle esperienze reciproche, con la partecipazione di nove rappresentanti designati dalle tre associazioni di ETS numericamente più rappresentative sul territorio regionale in ragione del numero di ETS ad esse aderenti e tenendo conto delle iscrizioni ai relativi registri e albi regionali;
– con la determinazione n. 208 del 12 giugno 2020 il Servizio terzo settore e supporti direzionali della Direzione generale politiche sociali ha approvato l’avviso pubblico per manifestazione di interesse per l’individuazione dei nove componenti del Tavolo di consultazione;
– con la determinazione n. 472 del 24 settembre 2020 il medesimo Servizio ha individuato le tre associazioni di ETS numericamente più rappresentative sul territorio regionale cui compete la designazione dei rappresentanti nel Tavolo di consultazione ETS;
EVIDENZIATO che:
– con la deliberazione n. 47/70 del 24 settembre 2020 la Giunta regionale, nelle more di una revisione completa del rapporto convenzionale in essere con le associazioni e le cooperative sociali del 118 in adeguamento alla riforma del Terzo settore, ha ritenuto di approvare un aggiornamento dello schema tipo di convenzione transitoria;
– la nuova convenzione tipo ha la validità di sei mesi a decorrere dal 1° luglio 2020 e comunque non oltre la data di decorrenza della convenzione regionale adeguata al Codice del Terzo settore e reca con sé alcune novità;
– in particolare, l’articolo 2 prevede, in violazione della libertà di associazione costituzionalmente sancita, che i volontari inseriti nell’elenco da allegare alle singole convenzioni possano svolgere il servizio di volontariato con riferimento all’emergenza urgenza presso la sola associazione/cooperativa convenzionata;
– per quanto riguarda la misura del rimborso forfetario previsto per le prestazioni di soccorso in base alla Tabella A dell’allegato 2, la stessa non risulta sostanzialmente diversa da quella stabilita dalla convenzione tipo approvata con la più volte citata deliberazione n. 9/35 del 2020;
– l’articolo 14, rubricato “Misure finalizzate a fronteggiare l’emergenza Covid-19”, autorizza l’AREUS, a decorrere dal mese di marzo 2020 e fino alla data del 15 giugno 2020, a rimborsare, a ciascuna associazione/cooperativa che ne faccia richiesta, i costi sostenuti e documentati a causa dell’emergenza Covid-19, connessi all’acquisto dei DPI e del materiale di igienizzazione e sanificazione previa autodichiarazione nella quale si attesti l’effettivo consumo del materiale oggetto di rimborso;
– dal 16 giugno, i predetti costi potranno essere rimborsati sempre dietro presentazione di regolare rendicontazione e con l’attestazione della Centrale operativa del 118 territorialmente competente che certifichi la condizione “Covid-19” o “sospetto Covid-19” nella quale il soggetto richiedente ha operato;
CONSIDERATO che:
– quindi, ancora oggi la convenzione-tipo vigente prevede un rimborso mensile per il servizio reso che non tiene conto di tutte le reali esigenze necessarie per il corretto espletamento del servizio stesso, per far fronte alle quali gli enti convenzionati vanno incontro a un disavanzo mensile di circa 5.000/7.000 euro;
– ciò vale, ancora di più, con l’avvento della pandemia, dato che le associazioni e le cooperative che prestano il servizio di soccorso hanno subito negli ultimi mesi un notevole aggravio di spese in termini di personale, apparecchiature/attrezzature e DPI;
– le modifiche lo scorso 24 settembre alla convenzione transitoria da una parte non riconoscono un incremento delle tariffe base e, dall’altra, prevedono, sì, un rimborso per i DPI, ma subordinato a una serie di adempimenti procedimentali che certamente non semplificano l’attività e l’organizzazione delle associazioni e delle cooperative;
– i DPI forniti dall’AREUS si stanno rivelando, comunque, insufficienti e talvolta persino inadeguati rispetto alle esigenze di sicurezza;
– come noto, gli interventi per il trasporto dei pazienti sospetti Covid-19, purtroppo, stanno costringendo i soccorritori a turni massacranti che li tengono impegnati anche 24 ore di fila e a conclusione dell’uscita i mezzi impiegati devono essere adeguatamente disinfettati e sanificati prima di poter essere riutilizzati, e spesso ciò avviene in un altro comune rispetto a quello in cui è stato effettuato l’intervento, obbligando i volontari, già stremati dalle lunghe attese presso le strutture ospedaliere, ad affrontare un ulteriore viaggio e un’ulteriore attesa;
– appare evidente, quindi, come le associazioni e le cooperative non siano più in grado di farsi carico di tutta l’emergenza, compresa quella non Covid, se non reclutando personale aggiuntivo e dotandosi di un maggior numero di mezzi di soccorso;
– ciononostante, la Regione e l’AREUS non hanno dotato gli enti convenzionati delle risorse necessarie e sufficienti per il potenziamento dei mezzi e del personale;
– anzi, la dilatazione temporale non controllabile e non preventivabile degli interventi, comportando l’incapacità di garantire lo stesso numero di uscite, espone le associazioni e le cooperative alla conseguente diminuzione, in rapporto al minor numero di interventi, dei rimborsi mediamente ricevuti fino all’avvento dell’emergenza da Covid-19;
– pertanto, il sistema di soccorso territoriale di base del 118, che garantisce circa l’80 per cento di tutti gli interventi di emergenza urgenza, sta rischiando il collasso se non verranno intraprese immediatamente le azioni necessarie per proteggere gli operatori e i pazienti dal rischio infettivo e per garantire la continuità del servizio;
CONSTATATO che:
– l’AREU Lombardia sin dall’inizio della pandemia ha previsto l’attivazione per il periodo di emergenza Covid-19 di convenzioni temporanee speciali, riconoscendo espressamente l’impegno che le attività di soccorso connesse all’emergenza urgenza erano chiamate a sopportare;
– le convenzioni speciali autorizzate dall’AREU tengono conto di tutte le spese necessarie per garantire adeguati protocolli di sicurezza per operatori e pazienti e per continuare ad assicurare una copertura capillare del territorio e, a tal fine, prevedono una tariffa oraria onnicomprensiva di 53 euro a fronte dei 13/18 euro rimborsati ormai da anni dall’AREUS Sardegna;
RITENUTO:
– in primo luogo, urgente e indifferibile riconoscere una congrua rimodulazione delle tariffe del servizio di soccorso 118 di natura speciale e temporanea in rapporto all’emergenza in corso, che consenta alle associazioni e alle cooperative di recuperare le ingenti somme anticipate per l’approvvigionamento dei DPI, per la formazione del personale e la sanificazione dei mezzi, colmando, in tal modo, almeno in parte l’attuale disavanzo, che rischia di condurre all’interruzione del servizio;
– che ciò rappresenti un atto dovuto nei confronti dei soccorritori, che con abnegazione e in spregio all’elevato rischio di contagio hanno garantito, finora, la tenuta del sistema di soccorso nonostante le condizioni proibitive nelle quali si sono trovati costretti a operare in piena emergenza sanitaria a causa degli evidenti deficit organizzativi della Regione;
– in secondo luogo, necessario lavorare, in parallelo, alacremente, in collaborazione con le associazioni e le cooperative sociali e con il contributo del neo-istituito Tavolo di consultazione degli ETS, per l’adeguamento dell’attuale convenzione tipo alla riforma del Terzo settore e la rimeditazione complessiva del sistema del 118,
impegna il Presidente della Regione, la Giunta regionale
e l’Assessore regionale dell’igiene e sanità e dell’assistenza sociale
1) a riconoscere con urgenza una congrua rimodulazione delle tariffe del servizio di soccorso 118, di natura speciale e temporanea in rapporto all’emergenza sanitaria Covid-19 in corso, che consenta alle associazioni di volontariato e alle cooperative sociali onlus convenzionate di recuperare le ingenti somme anticipate per i DPI, il personale, i mezzi di trasporto e le apparecchiature/attrezzature e garantisca una copertura capillare del territorio e di tutta l’emergenza;
2) a lavorare, in parallelo, alacremente, in collaborazione con le associazioni di volontariato e le cooperative sociali onlus impegnate nel servizio 118 e con il contributo del neo-istituito Tavolo di consultazione degli ETS, per l’adeguamento dell’attuale convenzione tipo alla riforma del Terzo settore e la rimeditazione complessiva del sistema di emergenza-urgenza in Sardegna.
Cagliari, 11 novembre 2020