CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XV LEGISLATURA

PROPOSTA DI LEGGE NAZIONALE N. 19

presentata dal Consigliere regionale
BUSIA

il 20 febbraio 2018

Modifica dell’articolo 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna). Composizione e disciplina del funzionamento della Commissione paritetica per l’attuazione della specialità – Commissione pro s’ispetzialidade

RELAZIONE DEL PROPONENTE

L’articolo 56 dello Statuto per la Regione Sardegna prevede l’istituzione della Commissione paritetica composta da quattro membri nominati dal Governo della Repubblica e dall’Alto Commissario per la Sardegna, con il compito di proporre le norme per l’attuazione dello Statuto.

Le ragioni che hanno giustificato la previsione costituzionale della specialità regionale, come evidenziato anche dai risultati dell’indagine conoscitiva realizzata dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali della Camera dei deputati degli affari regionali (il cui testo conclusivo è stato approvato il 4 novembre 2015) restano tutt’oggi intatte e le norme di attuazione restano ancora lo strumento migliore per garantire l’attuazione e l’integrazione delle disposizioni statutarie, trattandosi di valido strumento di cooperazione bilaterale.

Occorre rimarcare che le norme di attuazione, secondo la giurisprudenza costituzionale, possono avere anche una funzione innovativa rispetto alle disposizioni dello Statuto che attuano e, pertanto, rappresentano uno strumento efficace di aggiornamento degli Statuti speciali – come precisato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 213 del 1998 esse svolgono non solo una funzione di attuazione, ma anche di integrazione degli Statuti speciali.

Tuttavia, soprattutto in Sardegna, le norme di attuazione sono state scarsamente utilizzate (anche se si devono registrare differenze tra le diverse regioni a Statuto speciale). Le ragioni sono diverse: ragioni di natura politica, genericità delle disposizioni statutarie, resistenza della burocrazia centrale e malfunzionamento dell’organo deputato a predisporre le norme, la Commissione paritetica. Dall’approvazione dello Statuto, in Sardegna sono state adottate solamente 29 norme di attuazione; in certe fasi, per anni non si è avuta una sola norma di attuazione, per contro si registra un timido segnale di ripresa nel 2016 con l’approvazione del decreto legislativo 13 gennaio 2016, n. 16 “Norme di attuazione per il trasferimento delle funzioni in materia di tutela della lingua e delle minoranze linguistiche storiche della Sardegna” e del decreto legislativo 19 giugno 2016, 114 in materia di entrate regionali.

Limitando l’analisi ad un confronto con la Regione che ha utilizzato maggiormente lo strumento delle norme di attuazione – il Trentino Alto Adige – si nota non solo la differenza quantitativa (182 norme di attuazione) ma altresì la continuità e la regolarità nella produzione delle norme di attuazione in Trentino nel corso degli anni.

Il funzionamento della Commissione paritetica, a parte le scarne indicazioni contenute nell’articolo 56 dello Statuto, è regolato in gran parte dalla prassi. L’indagine richiamata in premessa ha evidenziato la necessità di regolare alcuni aspetti che di seguito si indicano, utili per superare le criticità riscontrate nel funzionamento della Commissione:
1) disciplina dei requisiti di nomina dei componenti al fine di garantire la partecipazione della componente politica;
2) previsione di meccanismi di nomina e rinnovo dei componenti della Commissione per garantire la stabilità e la continuità delle funzioni;
3) previsione dell’obbligo di esame da parte del Consiglio dei ministri entro un termine ordinatorio certo;
4) previsione di meccanismi di raccordo con la Giunta regionale e il Consiglio regionale;
5) introduzione della programmazione dei lavori e della pubblicità delle sedute;
6) necessità di un regolamento interno della Commissione;
7) necessità di assistenza tecnico-amministrativa;
8) necessità di regolare i rapporti con i Ministeri per evitare lo stallo dei lavori e superare resistenze burocratiche dei vertici ministeriali;
9) necessità di superare la natura meramente consulenziale della Commissione paritetica.

L’analisi dell’attuale disciplina, in particolare la natura mista dell’organo e il necessario coinvolgimento del Governo nazionale nell’approvazione delle norme di attuazione, introduce delle difficoltà nell’individuazione, da parte della Regione, dello strumento attraverso il quale regolare la disciplina della Commissione paritetica.

È possibile, in particolare, individuare alcune soluzioni:
1) revisione statutaria con la modifica dell’articolo 56;
2) revisione attraverso le norme di attuazione;
3) regolamentazione con legge regionale ordinaria.

La proponente ritiene che la procedura di revisione statutaria, per quanto complessa e lunga rappresenti la soluzione migliore per disciplinare compiutamente fa materia. La riforma del funzionamento della Commissione paritetica, auspicata anche a livello nazionale, appare ancora più opportuna nell’attuale fase storica della Sardegna, animata da forti spinte autonomiste, da progetti di autodeterminazione e, in generale, dalla volontà di assumere maggiori spazi di responsabilità nella gestione delle funzioni di interesse regionale.

La proponente ritiene che il conseguimento di maggiori spazi di autonomia possa essere raggiunto, già in questa fase, nell’ambito del quadro costituzionale vigente, avvalendosi degli strumenti già riconosciuti alla Sardegna dalla legge costituzionale n. 3 del 1948 – purtroppo finora scarsamente utilizzati.

In tal senso, una regolamentazione del funzionamento della Commissione paritetica, potrà, fin dalla prossima legislatura, generare dei benefici in termini di capacità di costruzione di un vero modello di Regione speciale.

Analisi tecnica normativa (articolo 8 della legge regionale 20 ottobre 2016, n. 24 – Norme sulla qualità della regolazione e di semplificazione dei procedimenti amministrativi).

L’intervento in oggetto è compatibile con i poteri normativi attribuiti alla Regione dallo Statuto speciale – art. 54. In particolare, per le modificazioni dello Statuto si applica il procedimento stabilito dalla Costituzione per le leggi costituzionali e l’iniziativa di modificazione può essere esercitata anche dal Consiglio regionale.

Ad oggi, la materia non è stata oggetto di alcuna proposta di legge regionale o nazionale.

Analisi di impatto della regolamentazione (articolo 9 legge regionale n. 24 del 2016)

1. Ambito di intervento
Modifica dello Statuto speciale per la Sardegna.

2. Obiettivo specifico
Promuovere un maggiore utilizzo delle norme di attuazione per garantire l’attuazione e l’aggiornamento dello Statuto speciale.

3. Obiettivi immediati
Consentire il regolare funzionamento della Commissione e indirizzare i suoi lavori.

4. Obiettivi di medio e lungo periodo:
Stabilità della Commissione, funzionamento regolare, raggiungimento di maggiori spazi di autonomia e realizzazione di un vero modello di specialità.

5. Comparazione tra la situazione attuale e quella attesa
Attualmente gran parte dello Statuto speciale non è stato attuato, diversamente da altre Regioni speciali.

6. Indicatori utili per la valutazione del raggiungimento degli obiettivi (si veda il punto 4-51
Numero delle sedute della Commissione, lavori portati a compimento, numero di norme di attuazione approvate.

7. Presupposti organizzativi
Le disposizioni incidono sul funzionamento della Commissione e sul raccordo con gli organi regionali e statali. Dal punto di vista organizzativo le nuove disposizioni introducono il procedimento di nomina dei componenti, elevano il numero dei componenti e richiedono l’assegnazione stabile di locali e funzionari regionali.

8. Opzione zero
Il mantenimento della situazione attuale è una delle cause della scarsa produzione di norme di attuazione, generata anche dal malfunzionamento della Commissione.

9. Consultazioni effettuate
Indagine conoscitiva effettuata dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali della Camera dei deputati degli affari regionali.

11. Oneri aggiuntivi a carico dei cittadini
Non è previsto alcun onere in capo ai cittadini.

12. Criticità
Le modifiche proposte dipendono dai tempi del procedimento di revisione costituzionale e dalla volontà del Parlamento nazionale.

13. Destinatari
La proposta di legge è di natura istituzionale, è diretta a regolare il funzionamento dell’organo Commissione paritetica e il suo rapporto con gli organi regionali e nazionali.

Relazione tecnica sulla quantificazione degli oneri finanziari (articolo 12 della legge regionale n. 24/2016)

Le modifiche proposte non comportano maggiori spese; la previsione di un numero maggiore di componenti della Commissione non comporta maggiori oneri; i componenti, diversi dagli esperti in materie giuridiche, in quanto facenti già parte dell’assemblea o della struttura amministrativa, svolgono la loro attività a titolo gratuito. La previsione della sede a Cagliari, presso i locali del Consiglio regionale, non comporta spese maggiori; per contro, consentirà un risparmio dei costi di trasferta dei componenti regionali. La determinazione dell’indennità mensile per i componenti di nomina statale è demandata oggi, dalla legge n. 183 del 1 agosto 2002, al decreto del Ministro per gli affari regionali, emanato di concerto con il Ministro dell’Economia e finanze. Per i componenti di nomina regionale gli eventuali compensi economici sono di competenza delle singole regioni. Ai componenti di nomina statale che hanno sede di servizio o di residenza diversa dalla sede della Commissione spettano anche il rimborso spese e le indennità di trasferta previste per gli impiegati pubblici.

Articolo 56

Il testo recepisce parte delle indicazioni provenienti dall’indagine conoscitiva effettuata dalla Commissione parlamentare per le questioni regionali della Camera dei deputati degli affari regionali. Il nuovo testo mira a regolare il funzionamento dell’organo, il rapporto con II Consiglio regionale, disciplina i requisiti di nomina e attribuisce al procedimento di nomina la giusta rilevanza e centralità; il meccanismo di elezione è il medesimo previsto per altri organi quali il Difensore civico e il Garante per l’infanzia. In generale, si intende dare centralità e rilevanza alla Commissione paritetica, garantendo inoltre un raccordo costante con il Consiglio regionale. Infatti, il Consiglio regionale approva, all’inizio della legislatura, il programma di lavoro, discute almeno una volta all’anno i temi portati avanti dalla Commissione, dà il parere sullo schema delle norme di attuazione, individua i componenti designati dalla Regione, mette a disposizione locali e personale per garantire l’assistenza amministrativa necessaria per e il funzionamento dell’organo.

Il testo regola i rapporti con lo Stato al fine di evitare stalli nei lavori, ritardi e introduce termini certi per approvazione delle norme di attuazione.

La revisione dell’articolo dà l’opportunità di modificare parzialmente il nome dell’organo e di inserire, per la prima volta all’interno dello Statuto speciale, un corrispondente nome in lingua sarda. A tal fine, la proponente ha fatto ricorso allo strumento ufficiale previsto dalla deliberazione della Giunta regionale del 18 aprile 2006, n. 16/14 “Limba Sarda Comuna. Adozione delle norme di riferimento a carattere sperimentale per la lingua scritta in uscita dell’Amministrazione regionale”.

TESTO DEL PROPONENTE

Art. 1
Modifica dell’articolo 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Composizione e disciplina del funzionamento della Commissione paritetica per l’attuazione della specialità – Commissione pro s’ispetzialidade)

1. L’articolo 56 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale della Sardegna) è sostituito dal seguente:
“Art. 56
1. Le norme di attuazione ed integrazione dello Statuto, le norme relative al passaggio di funzioni, uffici, personale e risorse economiche dallo Stato alla Regione e le disposizioni per armonizzare la legislazione nazionale con l’ordinamento regionale sardo sono definite dalla Commissione paritetica per l’attuazione della specialità – Commissione pro s’ispetzialidade, composta da otto membri nominati dal Governo della Repubblica e designati per metà dalla Régione. Il Consiglio regionale, entro tre mesi dalla prima seduta consiliare, approva l’atto di indirizzo che individua i temi di lavoro della Commissione paritetica ed è convocato, almeno una volta all’anno, per la discussione generale sui lavori della Commissione, in presenza della Giunta regionale.
2. Il Consiglio regionale esprime il proprio parere sullo schema delle norme di attuazione da sottoporre al Consiglio dei Ministri e può proporre alla Commissione paritetica integrazioni o modifiche al testo sottoposto al suo esame. Il Consiglio dei Ministri esamina le norme di attuazione determinate dalla Commissione paritetica entro trenta giorni dall’approvazione del Consiglio regionale, approva con decreto legislativo e può proporre alla Commissione paritetica integrazioni o modifiche al testo sottoposto al suo esame. In tal caso il nuovo testo, prima di essere presentato al Consiglio dei Ministri è sottoposto al parere del Consiglio regionale. Il procedimento, in ogni caso, è chiuso entro due mesi dalla richiesta di modifica o integrazione da parte del Consiglio dei Ministri. Il Presidente della Regione sollecita formalmente il Presidente del Consiglio dei Ministri quando il Consiglio dei ministri non approva nei termini previsti le norme di attuazione o quando i lavori della Commissione paritetica sono rallentati da ritardi dell’amministrazione statale nell’emanazione di pareri o nel rilascio di documentazione.
3. Per garantire il necessario raccordo con la Giunta regionale, fa parte di diritto della Commissione paritetica il Direttore generale della Direzione generale della Presidenza. Gli altri componenti designati dalla Regione sono indicati nella seduta di approvazione dell’atto di indirizzo dei lavori della Commissione e sono scelti tra:
a) esperti in materie giuridiche in possesso di documentata esperienza, maturata in particolare nell’ambito del diritto costituzionale e del diritto pubblico; il bando per la presentazione delle domande è pubblicato a cura del Presidente del Consiglio regionale sul Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna (BURAS). Le domande sono presentate alla Presidenza del Consiglio regionale accompagnate dal curriculum e da elementi utili a documentare la competenza, l’esperienza e l’attitudine del candidato;
b) consiglieri regionali in carica, uno in rappresentanza della maggioranza consiliare e uno in rappresentanza dei partiti all’opposizione della Giunta regionale.
I componenti di designazione statale sono selezionati in modo tale da garantire la stessa rappresentanza prevista per i componenti designati dalla Regione. I componenti designati dalla Regione sono nominati dal Consiglio regionale con votazione a scrutinio segreto e a maggioranza dei due terzi dei componenti del Consiglio. Se nelle prime tre votazioni non viene raggiunto il quorum dei due terzi, i componenti sono eletti a maggioranza assoluta dei componenti.
I componenti della Commissione paritetica durano in carica per l’intera legislatura in cui sono nominati. Per garantire stabilità e continuità nei lavori della Commissione, i componenti restano in carica fino alla nomina dei nuovi componenti. La partecipazione dei consiglieri regionali e del Direttore generale della Presidenza ai lavori della Commissione è a titolo gratuito.
4. La Commissione paritetica ha sede a Cagliari presso il Consiglio regionale. All’assegnazione del personale, dei locali e dei mezzi necessari per il funzionamento della Commissione provvede l’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale. La Commissione paritetica sottopone all’approvazione dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale un regolamento che disciplina il funzionamento dell’ufficio, la programmazione delle attività e le modalità dei lavori anche attraverso l’ausilio dei sistemi di videoconferenza, la possibilità di disporre l’audizione di soggetti esterni esperti su determinate materie, la pubblicità delle proposte e dei verbali della Commissione.”.