CONSIGLIO REGIONALE DELLA SARDEGNA
XVILegislatura
Interrogazione n. 690/A
MANCA Desiré Alma, con richiesta di risposta scritta, sui contenuti del “supporto tecnico all’attività di formazione del personale” spettante all’ARES in forza dell’articolo 3, comma 3, lettera g) della legge regionale n. 24 del 2020.
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La sottoscritta,
premesso che:
– il documento del Ministero della Salute “Formazione per il governo clinico” risalente ad aprile 2013 evidenziava come “i continui e rapidi cambiamenti che interessano il mondo sanitario” impongano la necessità “di indirizzare i professionisti verso un apprendimento che consenta di far fronte a tali cambiamenti e di favorire lo sviluppo di un servizio sanitario di livello avanzato”;
– la formazione continua dei professionisti del settore sanitario si collega al diritto fondamentale alla salute tutelato dall’articolo 32 della Costituzione, in quanto riveste un ruolo determinante nell’ottica del miglioramento dei servizi sanitari e della garanzia di adeguati livelli di qualità delle prestazioni erogate;
– ai fini di un’efficace formazione continua assume una funzione pregiudiziale la corretta valutazione dei bisogni formativi, sia individuali che organizzativi dell’ente di appartenenza in funzione degli obiettivi perseguiti;
– dal 2002 la formazione continua degli operatori della sanità rappresenta un obbligo sotto l’aspetto normativo, deontologico e contrattuale;
– l’Educazione continua in medicina (ECM) può essere definita come “l’insieme organizzato e controllato di tutte quelle attività formative, sia teoriche sia pratiche, promosse da Società Scientifiche, nonché soggetti pubblici e privati accreditati (provider), allo scopo di adeguare continuamente e sistematicamente conoscenze, abilità e competenze dei professionisti della salute ” e “consiste nell’insieme delle attività che servono a mantenere, sviluppare e incrementare le conoscenze, le capacità e le prestazioni di ogni professionista, per offrire una migliore qualità nell’assistenza e cure rivolte ai cittadini” (Glossario sulla formazione Regione Veneto);
– la rapida e continua evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecnologiche richiede, infatti, ai professionisti sanitari un aggiornamento costante delle proprie conoscenze e competenze;
– il fondamento normativo dell’ECM è rappresentato dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), il cui testo è stato integrato dal decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma dell’articolo 1 della Legge 30 novembre 1998, n. 419), con l’inserimento degli articoli 16 bis e seguenti, che hanno sancito “il passaggio da una formazione episodica, individuale, legata all’aggiornamento professionale specialistico, a una filosofia di formazione quale leva strategica per lo sviluppo della professionalità e della qualità del sistema sanitario nel suo complesso” (Formazione per il governo clinico, doc. cit.);
– a norma dell’articolo 16 bis, “la formazione continua comprende l’aggiornamento professionale e la formazione permanente”, in cui l’aggiornamento professionale “è l’attività successiva al corso di diploma, laurea, specializzazione, formazione complementare, formazione specifica in medicina generale, diretta ad adeguare per tutto l’arco della vita professionale le conoscenze professionali ” e la formazione permanente “comprende le attività finalizzate a migliorare le competenze e le abilità cliniche, tecniche e manageriali ed i comportamenti degli operatori sanitari al progresso scientifico e tecnologico con l’obiettivo di garantire efficacia, appropriatezza, sicurezza ed efficienza alla assistenza prestata dal Servizio sanitario nazionale;
– il compimento delle attività formative da parte del professionista sanitario è, pertanto, obbligatorio ed è misurato con l’attribuzione di crediti formativi;
– il primo Accordo nazionale sull’ECM è stato siglato il 20 dicembre 2001 e il primo programma ECM è entrato in vigore nel 2002 su tutto il territorio nazionale;
– i successivi accordi Stato-regioni del 2007, 2009 e 2012 sono decisamente orientati al governo della formazione e, quindi, al presidio delle fasi strategiche di pianificazione e valutazione, attraverso gli strumenti del dossier formativo, del Piano della formazione aziendale e del Rapporto sulla formazione aziendale;
– sul piano deontologico, il Codice di deontologia medica stabilisce che il medico, “nel corso di tutta la sua vita professionale, persegue l’aggiornamento costante e la formazione continua per lo sviluppo delle conoscenze e delle competenze professionali tecniche e non tecniche, favorendone la diffusione ai discenti e ai collaboratori”;
– sul piano contrattuale, infine, il Contratto collettivo nazionale di lavoro – comparto sanità 2016-2018 prevede che la formazione continua debba svolgersi sulla base delle linee generali di indirizzo dei programmi annuali e pluriennali delle Regioni e dei conseguenti piani della formazione aziendali;
– prevede, inoltre, che le aziende o gli enti debbano garantire al personale l’acquisizione dei crediti formativi sulla base degli specifici fabbisogni formativi e assicurando pari opportunità di partecipazione;
considerato che:
– la condizione attuale di emergenza sanitaria rende particolarmente importante la formazione continua degli operatori sanitari, che devono necessariamente essere opportunamente formati e aggiornati in merito ai rischi di esposizione professionale, alle misure di prevenzione e protezione disponibili, nonché alle caratteristiche del quadro clinico da Covid-19;
– in Sardegna, la legge regionale 28 luglio 2006, n. 10 (Tutela della salute e riordino del servizio sanitario della Sardegna. Abrogazione della legge regionale 26 gennaio 1995, n. 5), e il Piano regionale dei servizi sanitari 2006 – 2008 hanno definito il ruolo della formazione quale funzione strategica nello sviluppo del sistema sanitario regionale, finalizzata all’innovazione e alla diffusione delle conoscenze, al cambiamento delle persone e delle organizzazioni, all’umanizzazione dei servizi, allo sviluppo complessivo della comunità;
– in particolare, l’articolo 1, comma 6, della predetta legge regionale prevedeva che il SSR valorizzasse le risorse umane e le competenze professionali degli operatori anche attraverso la formazione continua;
– nel sistema delineato dalla legge il Piano regionale dei servizi sanitari, di durata triennale, forniva gli indirizzi relativi alla formazione ed alla valorizzazione delle risorse umane e gli atti aziendali, nello stabilire la composizione e le attribuzioni del Collegio di direzione, dovevano comunque prevedere, tra le varie cose, la sua partecipazione all’elaborazione del programma aziendale di formazione continua del personale;
– con la deliberazione n. 21/16 del 17 maggio 2005 la Giunta regionale ha previsto l’obbligo in capo ai direttori generali delle aziende sanitarie regionali di predisporre e adottare il piano di formazione del personale;
– la deliberazione della Giunta regionale n. 38/18 del 2 agosto 2005 ha previsto la necessità che il SSR si dotasse di un sistema di ECM come obiettivo generale da perseguire nell’ambito della più ampia strategia regionale sulla formazione, al fine di consentire il coordinamento e il monitoraggio continuo delle attività formative in ambito sanitario realizzate nella Regione e la razionalizzazione dei costi organizzativi connessi all’attuazione delle stesse;
– l’accordo sottoscritto in data 1° agosto 2007 tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, concernente il “Riordino del sistema di formazione continua in medicina”, nell’ambito del complessivo riordino del sistema ECM nazionale, ha confermato la competenza delle singole regioni nel governo del sistema, attribuendo alle stesse la responsabilità dell’accreditamento dei provider regionali di formazione ECM;
– l’accordo Stato-regioni in questione individuava, inoltre, il ruolo delle aziende sanitarie nel governo locale del sistema della formazione, prevedendo, in particolare, che alle aziende medesime spettasse la definizione del Piano della formazione aziendale;
– in attuazione di quanto previsto da tale accordo, la Giunta regionale, con la deliberazione n. 72/23 del 19 dicembre 2008, ha evidenziato il ruolo fondamentale del Piano della formazione aziendale, in cui dovevano confluire le strategie aziendali di sviluppo cui la formazione era chiamata a contribuire, le politiche formative dell’azienda con i relativi investimenti in risorse finanziare e umane, le aree metodologiche attraverso le quali venivano sviluppate le politiche formative, le aree organizzative e le competenze professionali che si intendevano coinvolgere;
– alla struttura aziendale competente in materia di formazione spettavano le funzioni di pianificazione della formazione attraverso la costruzione e la gestione dei percorsi di analisi dei fabbisogni e delle alleanze necessarie per l’efficacia delle azioni e l’individuazione delle priorità, l’elaborazione e l’attuazione del piano formativo, il monitoraggio degli obiettivi e la gestione del budget, alimentato dalle quote dell’1 per cento del monte salari di tutte le componenti professionali;
– la deliberazione della Giunta regionale n. 21/17 del 5 giugno 2013 ha riconosciuto alla Direzione generale della sanità le funzioni di elaborazione del Piano annuale di formazione regionale e di accreditamento dei provider pubblici e privati;
– pertanto, nel sistema delineato dalla normativa e dagli atti e documenti regionali precedenti al 2016, ogni anno le aziende e gli altri enti del SSR, per il tramite dei propri uffici formazione, predisponevano, sulla base del Piano annuale di formazione regionale, il Piano aziendale di formazione contenente il dettaglio degli eventi formativi necessari al proprio personale;
– il Piano aziendale predisposto dall’Ufficio formazione veniva sottoposto alle verifiche del comitato scientifico, che ne accertava la rispondenza agli obiettivi istituzionali e alla normativa nazionale in materia di ECM, e delle organizzazioni sindacali, con riferimento alla tipologia degli eventi proposti e al corretto utilizzo del budget destinato all’aggiornamento professionale del personale;
– infine, il Piano aziendale passava attraverso il Collegio di direzione prima di essere adottato con deliberazione della Direzione generale dell’Azienda e trasmesso all’Assessorato regionale dell’igiene e della sanità e dell’assistenza sociale;
considerato, inoltre, che:
– il sistema sopra descritto è stato rivoluzionato dalla legge regionale 27 luglio 2016, n. 17 (Istituzione dell’Azienda per la tutela della salute (ATS) e disposizioni di adeguamento dell’assetto istituzionale e organizzativo del servizio sanitario regionale. Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2006, n. 10 (Tutela della salute e riordino del servizio sanitario della Sardegna. Abrogazione della legge regionale 26 gennaio 1995, n. 5), e alla legge regionale 17 novembre 2014, n. 23 (Norme urgenti per la riforma del sistema sanitario regionale);
– infatti, l’articolo 2 della legge ha disposto l’accentramento delle procedure di organizzazione dei percorsi di formazione ECM in capo all’ATS, subentrato nei rapporti giuridici e nel patrimonio delle aziende sanitarie locali incorporate;
– del resto, le Aree socio-sanitarie locali introdotte dalla legge erano mere articolazioni organizzative dell’ATS, prive, come tali, di personalità giuridica e di autonomia organizzativa, amministrativa, tecnica, patrimoniale e contabile;
rilevato che:
– recentemente è entrata in vigore la legge regionale 11 settembre 2020, n. 24 (Riforma del sistema sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di settore), che all’articolo 52 ha abrogato la legge regionale n. 10 del 2006 e la legge regionale n. 17 del 2016;
– l’articolo 3 della legge regionale prevede l’istituzione dell’Azienda regionale della salute (ARES), destinata a svolgere per le costituende aziende socio-sanitarie locali, l’ARNAS Brotzu, l’AREUS e le Aziende ospedaliero-universitarie di Cagliari e Sassari, una serie di funzioni in maniera centralizzata in materia di personale, tra le quali (comma 3): la “gestione delle procedure di selezione e concorso del personale del Servizio sanitario regionale”, la “gestione degli aspetti legati al governo delle presenze nel servizio del personale”, la “gestione delle competenze economiche e della gestione della situazione contributiva e previdenziale del personale delle aziende sanitarie regionali” e la “gestione degli aspetti economici e giuridici del personale convenzionato”;
– con riferimento, invece, alla formazione del personale, mentre la lettera h) della suddetta disposizione attribuisce chiaramente all’ARES le procedure di accreditamento dei corsi di formazione ECM, la lettera g) presenta una formulazione non univoca, poiché riconosce in capo all’Azienda il “supporto tecnico all’attività di formazione del personale del servizio sanitario regionale”;
evidenziato che:
– non è dato comprendere, in particolare, il rapporto tra le funzioni spettanti all’ARES e quelle di competenza delle aziende e degli enti di cui all’articolo 2 della legge;
– dal tenore letterale del disposto di cui alla lettera g) e dalla sua interpretazione sistematica, alla luce del tenore delle altre lettere del medesimo comma attinenti alla gestione del personale del SSR nonché della ratio di fondo dell’intera legge regionale, emerge una differenza tra la natura dei compiti istituzionali di “gestione” diretta riconosciuti in capo all’ARES e la natura della funzione spettante all’ARES relativamente all’attività di formazione;
– la lettera g) del comma 3 dell’articolo 3 deve essere interpretata anche in rapporto alla previsione dell’articolo 15 della legge, a norma del quale gli atti aziendali stabiliscono le attribuzioni del collegio di direzione delle singole aziende/enti del SSR prevedendo, in ogni caso, la sua partecipazione all’elaborazione del programma aziendale di formazione continua del personale;
– il “supporto tecnico all’attività di formazione del personale” spettante all’ARES in forza della lettera g) parrebbe, quindi, ripristinare in capo a ciascuna azienda/ente del SSR le pregresse funzioni di elaborazione del Piano aziendale di formazione in relazione alle esigenze formative peculiari e specifiche del personale afferente ad ogni singola azienda/ente;
– del resto, la legge di riforma del SSR ha segnato il superamento del sistema delle Aree socio-sanitarie locali (ASSL) e ha reintrodotto le Aziende socio-sanitarie locali (ASL), dotate di personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa, amministrativa, tecnica, patrimoniale, contabile e di gestione;
– pertanto, le ASL non possono che gestire autonomamente il budget destinato alla formazione sulla base delle specifiche esigenze interne;
ritenuto che in tale ottica il supporto tecnico spettante all’ARES ne giustifichi esclusivamente un ruolo di affiancamento tecnico delle singole strutture aziendali dedicate alla formazione in una prospettiva di coordinamento e armonizzazione dei singoli piani aziendali di formazione,
chiede di interrogare la Giunta regionale e l’Assessore regionale dell’igiene e sanità e dell’assistenza sociale per sapere se:
1) non ritengano necessario, nel determinare gli indirizzi per l’attività dell’ARES, definire i contenuti del “supporto tecnico all’attività di formazione del personale ” spettante all’ARES in forza della lettera g) del comma 3 dell’articolo 3 della legge regionale n. 24 del 2020, chiarendo il rapporto tra le funzioni spettanti all’ARES e quelle di competenza delle singole aziende ed enti di cui all’articolo 2 della legge;
2) intendano configurare il rapporto tra le funzioni spettanti all’ARES e quelle di competenza delle singole aziende ed enti del SSR in materia di formazione in modo tale da garantire in capo a ciascuna azienda/ente l’autonoma elaborazione del Piano aziendale di formazione in relazione alle esigenze formative peculiari e specifiche del proprio personale, coerentemente con la ratio e rimpianto della stessa legge regionale n. 24 del 2020, che riconosce alle ASL personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa, amministrativa, tecnica, patrimoniale, contabile e di gestione.
Cagliari, 9 ottobre 2020